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政策或有變，設計院未來還能否做工程總承包？
2019 年 5 月 17 日，住建部網站發布了《住房和城鄉建設部辦公廳、國家發展改革委辦公廳關于征求房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》，這是繼 2017 年底發布首次征求意見稿之后的第二次征求意見。對比兩版征求意見稿，可以發現很多變化。
一、兩版征求意見稿對比
兩版征求意見稿在以下九個方面存在差異。
1、監督管理部門
2017 年版本：無投資管理描述。
2019 年版本：增加：投資主管部門依據投資項目審批、核準、備案的相關法律法規履行相應監督管理職責。
無投資管理描述。
增加：投資主管部門依據投資項目審批、核準、備案的相關法律法規履行相應監督管理職責。
2、工程總承包方式的適用項目
2017 年版本：政府投資項目、國有資金占控股或者主導地位的項目應當優先采用工程總承包方式，采用建筑信息模型技術的項目應當積極采用工程總承包方式，裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。
2019 年版本：裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵政府投資項目采用工程總承包方式。
政府投資項目、國有資金占控股或者主導地位的項目應當優先采用工程總承包方式，采用建筑信息模型技術的項目應當積極采用工程總承包方式，裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。
裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵政府投資項目采用工程總承包方式。
3、發包階段和條件
2017 年版本：建設單位應當在發包前做好工程項目前期工作，自行或者委托設計咨詢單位對工程項目建設方案深入研究，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，在項目范圍、建設規模、建設標準、功能需求、投資限額、工程質量和進度要求確定后，進行工程總承包項目發包。
2019 年版本：建設單位應當在發包前完成項目審批、核準或備案程序。企業投資項目應當在核準或備案后，進行工程總承包項目發包。政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包；按照國家有關規定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成投資決策審批后進行工程總承包項目發包。
建設單位應當在發包前做好工程項目前期工作，自行或者委托設計咨詢單位對工程項目建設方案深入研究，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，在項目范圍、建設規模、建設標準、功能需求、投資限額、工程質量和進度要求確定后，進行工程總承包項目發包。
建設單位應當在發包前完成項目審批、核準或備案程序。企業投資項目應當在核準或備案后，進行工程總承包項目發包。政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包；按照國家有關規定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成投資決策審批后進行工程總承包項目發包。
4、工程總承包單位條件
2017 年版本：招標人公開發包前完成的可行性研究報告、勘察設計文件的，發包前的可行性研究報告編制單位、勘察設計文件編制單位可以參與工程總承包項目的投標。
2019 年版本：政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。
招標人公開發包前完成的可行性研究報告、勘察設計文件的，發包前的可行性研究報告編制單位、勘察設計文件編制單位可以參與工程總承包項目的投標。
政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。
5、投標文件編制期限
2017 年版本：依法必須招標的工程項目，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不宜少于三十日；國家重大建設項目以及技術復雜、有特殊要求的項目，不宜少于四十五日。
2019 年版本：建設單位應當依法確定投標人編制工程總承包項目投標文件所需要的合理時間。
依法必須招標的工程項目，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不宜少于三十日；國家重大建設項目以及技術復雜、有特殊要求的項目，不宜少于四十五日。
建設單位應當依法確定投標人編制工程總承包項目投標文件所需要的合理時間。
6、評標委員會組成
2017 年版本：評標委員會的專家成員應當依照項目特點由具備工程總承包項目經理經驗以及從事設計、采購、施工管理、造價等方面的專家組成。
2019 年版本：增加：建設單位代表。
評標委員會的專家成員應當依照項目特點由具備工程總承包項目經理經驗以及從事設計、采購、施工管理、造價等方面的專家組成。
增加：建設單位代表。
7、合同價格形式
2017 年版本：工程總承包項目宜采用固定總價合同。除合同約定的變更調整部分外，合同固定價格一般不予調整。除雙方合同明確約定外，建設單位不得將工程總承包項目的審計結論作為結算依據。
2019 年版本：企業投資項目的工程總承包項目宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整。
工程總承包項目宜采用固定總價合同。除合同約定的變更調整部分外，合同固定價格一般不予調整。除雙方合同明確約定外，建設單位不得將工程總承包項目的審計結論作為結算依據。
企業投資項目的工程總承包項目宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整。
8、工程總承包項目經理條件
2017 年版本：工程總承包項目經理應當具有相應工程建設類注冊執業資格，包括注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊建造師、注冊監理工程師，或者具備工程類高級專業技術職稱。
2019 年版本：刪除：工程類高級專業技術職稱。
工程總承包項目經理應當具有相應工程建設類注冊執業資格，包括注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊建造師、注冊監理工程師，或者具備工程類高級專業技術職稱。
刪除：工程類高級專業技術職稱。
9、安全責任
2017 年版本：工程總承包單位對施工現場的安全生產負總責。分包單位應當服從工程總承包單位的安全生產管理，分包單位不服從管理導致生產安全事故的，由分包單位承擔主要責任。
2019 年版本：增加：分包不免除工程總承包單位的安全責任。
工程總承包單位對施工現場的安全生產負總責。分包單位應當服從工程總承包單位的安全生產管理，分包單位不服從管理導致生產安全事故的，由分包單位承擔主要責任。
增加：分包不免除工程總承包單位的安全責任。
二、對兩版征求意見稿差異的理解
通讀兩版征求意見稿，除了細節描述差異以外，主要在項目投資管理、發包階段和條件、工程總承包單位條件、合同價格形式這幾方面存在重大變化。
項目投資管理、發包階段和條件方面的變化和 2019 年 5 月 5 日國務院發布的《政府投資條例》（國務院令 712 號）相關。
《政府投資條例》是我國關于政府投資管理的第一部行政法規，明確了政府投資概念、范圍、決策程序、投資年度計劃、項目實施、監督管理和法律責任，該條例將于 2019 年 7 月 1 日起執行。
《政府投資條例》的要點主要在四個方面。一是政府投資主要在非經營性公共領域項目，有經營性收益的項目應該采取多種形式讓渡給市場，激發市場活力。二是明確了決策審批環節，政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。三是大幅提高了概算約束力，經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算 10% 的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。四是加強地方政府債務風險管理，明確政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資所需資金。政府投資年度計劃中應當明確建設資金及其來源。明確政府投資項目應當確保資金落實到位，不得由施工單位墊資建設等。
《政府投資條例》出臺的大背景是支撐供給側改革的持續深化，是進一步落實“三去一降一補”的政策保障，通過規范政府投資行為，遏制投資沖動，加強風險防范。根據《政府投資條例》，政府投資項目的前期管理要求明顯提高。因此，本次《征求意見稿》中提出了“政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包”。
《政府投資條例》也提出了簡化報批文件和審批程序的政府投資項目類型。《政府投資條例》第十三條規定：“對下列政府投資項目，可以按照國家有關規定簡化需要報批的文件和審批程序：（一）相關規劃中已經明確的項目；（二）部分擴建、改建項目；（三）建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的項目；（四）為應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件需要緊急建設的項目。相關類型項目可以在投資決策審批后進行工程總承包發包。
一些地方政策中對于工程總承包發包階段和條件也有類似要求。例如，2016 年底上海市發布的《工程總承包試點項目管理辦法》中，對工程總承包可以發包的階段做了兩類描述：（一）項目審批、核準或者備案手續完成，政府投資項目的工程可行性研究報告獲得批準；（二）初步設計文件獲得批準或者總體設計文件通過審查,并已完成依法必須進行的勘察和設計招標。其中，對于工程可行性研究報告獲批后發包的工程總承包項目，要求工程項目的建設規模、設計方案、功能需求、技術標準、工藝路線、投資限額及主要設備規格等均應確定，并滿足下列情形之一：（一）經核定的重點產業項目；（二）建設標準明確的一般工業項目；（三）功能需求可由國家或行業技術標準、規程確定的市政基礎設施及維修項目、園林綠化項目；（四）受汛期等因素制約的中、小型水利項目；（五）采用裝配式或者 BIM 建造技術的中、小型房屋建筑項目；（六）列入市級重大工程且對建設周期有特殊要求的項目；（七）其他前期條件充分且功能技術符合工程總承包發包的項目。
按照本次《征求意見稿》對于發包階段和條件的要求，政府投資項目的決策會更加理性，分階段（初步設計審批完成后）進行工程總承包發包的項目會成為主要類型。不過，就這點而言，和國際工程建設模式還是有一定差異。
在美國工程建設市場上，主要存在三種工程建設模式：DBB 模式（DESIGN-BID-BUILD，類似于我國傳統工程建設模式）、CMGC/AR 模式（承包商介入工程設計階段，類似于分階段工程總承包模式）、DB 模式（DESIGN-BUILD,由一個承包商負責全部設計和施工，類似于全過程工程總承包模式）。根據美國設計建造學會和 FMI 咨詢公司的研究，2013 年到 2017 年期間，美國工程建設市場上 DB 模式占比最高，達 39%；2018 年到 2021 年的預測表明，DB 模式占比將進一步擴大，達到 44%。因此，在美國工程建設市場上，全過程工程總承包模式由于具備工期短、變更少、業主可控性高等優勢，成為最重要的工程建設模式。
圖一：美國工程建設模式分析和預測
本次《征求意見稿》另外一個重大的變化是要求“政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。”實際上，從 2018 年 7 月住建部發布的《住房城鄉建設部辦公廳關于同意上海、深圳市開展工程總承包企業編制施工圖設計文件試點的復函》來看，分階段開展工程總承包和設計企業更多定位于前端工作的思路已經初見端倪。不過，這對于建筑和市政設計行業的勘察設計企業而言，是一個很大的利空消息。如果因為參與了前期工作而不能成為工程總承包單位，設計企業業務模式轉型的市場空間將會受到較大的限制。
從目前發布的法規來看，為項目提供了前期設計或咨詢服務工作的單位，能否繼續參與該項目的總承包投標，在法律上存在爭議。國家《招投標法》和《招投標實施條例》中未對此情況做出明確規定。《標準施工招標文件》里明確要求施工投標人不得為本標段前期提供設計或咨詢服務，但設計施工總承包的除外。從公平的角度出發，如果將前期咨詢設計文件向所有投標人公開，并給與各投標人充分的投標準備時間，這種情況下不但不會存在不正當競爭，反而會促進各投標人在透明的招標條件下充分競爭，更有利于業主以更好的合同條件實現工程建設目標。一些地方政策也沒有對工程總承包單位條件做出類似限制，而是對如何招標進行了細化規定。例如 2017 年 5 月發布的《湖南省房屋建筑和市政基礎設施工程總承包招標投標活動管理暫行規定》第十條規定：編制項目申請書、項目建議書和可行性研究報告，以及初步設計文件或方案設計的工程咨詢服務單位或其附屬機構參與投標的，在購買招標文件的同時，將與該招標工程相關的圖紙及技術資料（含電子文件）等提交招標人公布，供所有潛在投標人參考。
三、對設計企業的建議
如果沒有更多不同意見的話，新版《征求意見稿》預計很快會成為正式的部門級規章，對房屋建筑和市政基礎設施領域政府投資項目的工程總承包建設模式的實施將起到重要指導作用。面對這樣的政策形勢，設計企業能夠做些什么？
筆者認為，在房屋建筑和市政基礎設施領域，絕大部分設計企業不可能發展成為工程公司（即以工程總承包為主要收入和利潤來源的企業）。原因很簡單，工程總承包不會成為市場的主流工程建設模式，以房屋建筑領域為例，國內的房地產企業負責了絕大部分的項目投資，他們本身就是項目管理公司，不可能采取工程總承包建設模式。在一些專項產品領域，例如市政污水處理或環境工程或醫療建筑領域等，則可能產生專注于相關領域的設計企業轉型的工程公司。
設計企業是技術密集型、知識密集型企業。技術是設計企業立身之本，也是設計企業業務模式轉型的基礎。設計企業首先應該重視技術積累和技術創新，在核心競爭力建設方面下功夫。在塑造設計業務特色的基礎上，加強項目策劃咨詢能力建設，力爭成為業主的智庫和戰略合作伙伴，提升自我價值。
其次，面對政府投資項目建設模式的變化，設計企業應采取多輪驅動的業務戰略。在做好設計業務的基礎上，加強資源整合和全過程項目管理能力建設，積極拓展“設計+項目管理”的全過程工程咨詢業務，為業主提供更全面的服務。
第三，加強施工能力建設。工程總承包業務如果想持續做下去，設計施工一體化服務能力需要大力提升。設計企業應有選擇地拓展工程總承包。建議設計企業不要以做大規模為工程總承包業務拓展的主要出發點，而應更多考慮拓展技術復雜、有利于體現設計企業技術價值的項目，在一些設計企業具備技術優勢的專項產品領域形成設計施工一體化服務能力，以此提升總承包業務盈利空間，控制業務風險。
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